[11]党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。

在十字路口作画显然不属于作画这一艺术行为的特定方式。其次，由于将构成要件与限制条款均视为规则，适用过程中弹性的缺失将导致限制条款凌驾于构成要件之上之效果，从而限缩乃至窄化该条款构成要件的规范领域。

其次，还需考量构成要件与限制条件之间的碰撞。基本权效力的主观内容与客观面向，均由基本权构成要件所导出，故基本权构成要件描述了基本权的保障对象。[10] BVerfGE 35，382（399）。此案系原则与规则之间的冲突，要推翻禁止骑摩托车不佩戴安全帽之规则或为其创设例外规则显然具有很大的难度。[46]由于《基本法》第2条第1项构成要件的涵盖领域十分广泛，以人格自由发展为终极目标的一般行为自由保障可能涉及个人生活领域各个层面的不同法益，因此，《基本法》在其限制条款的设置上，并没有以一种无区别的、平整性的限制保留标准概括之，体现了概括性人权保障条款所包含的各种不同的基本权保护功能。

德国《基本法》第二条第一项规范构造之展开，即以此二元基本结构为基础，并在学说与实务上产生了外部理论与内部理论、宽构成要件与窄构成要件以及有关限制条款的解释、适用等争议。内部理论与外部理论的分歧，并非是简单的对概念与规范的认识差异，它显示了两种不同的基本权构造理论以及不同的基本权论证模式。宪法爱国主义是德国著名政治思想家冯#8226;多尔夫#8226;斯登贝格提出的一个著名概念。

二是保护公共价值，此价值通过向立法、行政、司法机关施加保护义务予得以维护。[11]基本权利作为客观价值秩序的规范依据是《基本法》第1条第3款，该条款规定所有基本权都应作为直接有效的法，而拘束所有国家权力。但是，在对一个以各种社会关系为筋骨串联叠垒而成的网络化的社会结构的研究中，如果忽视了或者说有意区隔了以法律关系为主干的正式的制度性社会资本，是可能的么？本文认为，社会结构网络是由个体或社会组织的社会关系勾连而成的个体或社会组织赖以存在、采取行动、获取回馈的社会系统，由这一社会系统提供的非人力的、非经济的社会资源都是社会资本。制宪者为什么要在宪法中规定公民的基本权利？美国宪法权利本位主义者[1]认为基本权利对宪法而言具有先在性和优位性，满足权利主体的主观法益追求是宪法中基本权利条款的主要价值所在。

但同时主张，基本法绝非一价值中立之宪法秩序，而更系于宪法基本权利篇章中确立一客观价值秩序者也。作为社会资本的基本权利具有人际均等性和使用增值性。

[33] 按照著名宪法学者苏吉特#8226;乔德利的观察，《加拿大权利与自由宪章》的民族建构功能主要体现在规制性和建构性两个方面。曹瑞（1989-），男，山东泰安人，中国政法大学人权研究院博士研究生，研究方向：人权法学。孙志刚之死导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，其以生命为代价换来国人上下对生命之重，人权之重，民生之重，法治之重的思考，也是同样的道理。[24]基本权利观从此设计初衷的翻转与南北战争及战后通过的重建修正案——特别是其中的第十四修正案——密切相关。

[26] 结构主义的第三个层次是指向未来的，因而也是规范性和具有建设意义的，其要旨在于重建一种新的、符合制宪史观的宪法基本权利理论。[11] 赵宏：《实质理性下的形式理性：德国基本法中基本权的规范模式》，载《比较法研究》2007年第2期。正因为如此，作为首先体现公共物品属性的基本权利这一社会资本更依赖国家的制度性投资。1967年11月，明日联邦会议在多伦多召开。

作为客观价值秩序的基本权利主要发挥以下几个功能[26] 张坤世、文国银：《行政合同诉讼的法律思考》，《人民司法（案例）》2011年第4期。

《适用解释》第15条也从侧面将公共利益需要作为了单方变更、解除协议的理由之一，显然也为上述公共利益这一关键点进行了背书。[22] 《适用解释》第15条第3款规定：被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

以单方解除行政协议为例，《合同法》第91条规定，有下列情形之一的，合同的权利义务终止：……（2）合同解除，因此，在行政法的语境下，单方解除行政协议的行为要经受合法性审查的考验，与此同时，该行为在民法语境下又造成了行政协议法律关系的变更或消灭。另外，行政协议双方协商进行的变更、解除并不适用上述司法审查规则。[28]司法实践也对上述理论成果予以了积极回应，如在刘一宪诉天府镇政府行政合同纠纷案案中，法院指出：行政机关进行行政合同的变更是具体行政行为,必须符合具体行政行为的基本原则,程序上应当满足最低限度的程序规则。[13]因此，只要有法律规定，用作出行政行为的方式履行行政合同并不会遭遇合法性的桎梏。[20] 参见步兵：《论行政主体对行政契约的单方变更权》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》 2008年第6期。首先，在审查行政机关是否依法履行行政协议时，需要同时适用行政法规范、不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，其中，行政法规范同时包括实体性规范与程序性规范。

[18]显然，行政机关单方变更、解除行政协议之权力，即滥觞于行政机关在行政协议中的特权，也有论者将特权称为优益权，如行政机关在行政合同的履行过程中，可以根据国家行政管理的需要，依法变更、解除合同或行使制裁权等行政优益权。同时，对于为履行行政协议而作出的其他行政行为，也应当进行合法性审查。

[10] 如《山东省行政程序规定》第103条、《江苏省行政程序规定》第80条均规定：行政合同依照法律、法规规定应当经其他行政机关批准或者会同办理的，经批准或者会同办理后，行政合同方能生效。《适用解释》第14条规定人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，显然，《合同法》等法律进入行政协议诉讼并无任何阻碍，对于与行政权行使无涉的行政协议条款的履行，直接以民事法律规范为依据进行审查即可。

三、行政机关单方变更、解除行政协议行为的审查规则[17] （一）行政机关优益权行使的触发点——公共利益 纵览我国现有涉及行政协议的论著，对行政协议中行政机关一方的特权着墨颇多。行政机关单方变更、解除行政协议的行为不仅能够获得行政法语境下的合法性评价，还会对行政协议法律关系的存续产生影响。

然而必须指出的是，依法履行、按照约定履行可能存在重叠：在某份行政协议中，有一部分条款可能既具有协商后约定的外观，又具有行政法规范支撑的内核，另外有一部分条款，则可能并不具有行政法规范的法源基础。对此，最高人民法院指出：行政机关只有在出于实现公共利益、行政管理目标的需要或法律政策出现重大调整导致必须变更、解除行政协议时，才能行使单方变更、解除权。[4] 韩世远：《合同法总论》（第三版），法律出版社2011年版，第234-235页。在审查行政机关是否按照约定履行行政协议时，需要先审视约定条款的合法性，再将其作为审查依据。

[8]承继上文的思路，笔者认为可以对上述四个规范群作出进一步的划分：第一部分是民法规范，由于《适用解释》已经赋予了法院审理行政协议案件时同时适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范之权力，所以此处不存在准用之问题，第二部分则是余下的行政法范畴内的相关法律规范。在谈及行政协议的特征时，大多数论者均会提出行政协议兼具行政性与契约性这一论点，但行政性与契约性在行政协议、尤其是行政协议审理中会有哪些具体的表现，并未见具体的论述。

同样，单方解除行政协议，则需具备下述条件：（1）确属情势变更的情况。[24] （二）行政机关单方变更、解除行政协议行为的双重属性 在明确公共利益是审查行政机关单方变更、解除行政协议是否合法的首要标准后，我们还可以在行政法、民法两个语境下进一步审视行政机关单方变更、解除行政协议的行为。

但是，由于行政协议具有合同的外观，所以似乎任意条款都可以具有约定的外形，但实际上存在着将法定职责写入约定条款中的可能性。当然，行政机关不得通过合同协议的方式扩大法定的活动空间，[14]行政机关如果滥用协议约定之形式擅自扩大自己的职权范围，则显属违法，与传统行政行为的司法审查亦并无二致。

司法实践中，法院应从实体、程序两个层面审查变更或解除是否出于公共利益之必需、是否给予了行政相对人充分补偿、对合同的变更是否超过了必要限度、是否遵循了正当程序，确保行政机关行政合同单方变更或解除权的规范运行，保护相对人的合法权益。[20]特别是针对单方变更的条件，有论者作出了详细的归纳，包括：（1）确属情势变更的情况，维护公共利益所必需。其次，对行政机关是否依约定履行行政协议的审查，还需要分两步展开。[22] 例如，在何胜贵诉贵州省铜仁市碧江区人民政府、贵州省铜仁市碧江区灯塔街道办事处房屋征收补偿协议案中，被告贵州省铜仁市人民政府为了推进城镇化战略步骤，调整和重新制定了市域城镇体系规划和城市总体规划，将案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》中约定的安置方式进行了变更，将宅基地安置改为参与式开发建设安置。

[32]笔者赞同这一观点，如在龙南县桃江河渡江赖屋坝砂场、龙南县水利局诉水利行政管理（水利）纠纷案中，法院便认可了《河道河砂开采权出让合同》中有关解除的约定：本案中，根据赖屋坝砂场与龙南县水利局签订的《河道河砂开采权出让合同》中违约解除条件的约定，赖屋坝砂场在河道中随意设置构筑物、违规采砂等情形，且赖屋坝砂场已被拆毁，故赖屋坝砂场主张继续履行《河道河砂开采权出让合同》的主张不能成立。摘要:  行政机关履行行政协议，以及单方变更、解除行政协议的行为可被统称为行政协议行为。

[21]不难看出，从理论上来看，单方变更、解除行政协议的关键可能包括情势变更与公共利益。[29]又如在邵锦杰诉金华市婺城区人民政府新狮街道办事处乡政府行政纠纷案中，法院明确了行政机关行使合同变更权时应当履行程序义务：被告依法行使合同变更权，向原告送达《变更〈新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单〉告知书》，告知其复核后的原告畜舍实际面积、实际可得补偿金及奖励金数额、核减面积及款项数额，并告知原告申请复核期限、申请行政复议或提起行政诉讼期限。

[3]笔者认为，可以将行政机关履行行政协议，单方变更、解除行政协议的行为统称为行政协议行为，以便与行政协议本身的效力进行区分。诚如有法官所归纳的：行政机关行使行政优益权时被认为是在行使行政管理职权，应属于可诉的行政行为。